当前，同城化已成为我国实现区域整合、推动区域协同发展的重要形式，全国已有20多对（组）城市提出推进同城化发展。中央财经委员会第六次会议作出推动成渝地区双城经济圈建设的重大区域战略。四川省委紧接着作出了把推动成德眉资同城化发展作为落实成渝地区双城经济圈建设的“先手棋”决策部署。

同城化也就成为推动成渝地区双城经济圈建设的重要内容。目前有关同城化的一些基本理论和基本认识还不够完整和清晰，势必影响到同城化的实践，因而有必要对同城化展开更为深入的探讨。

一

什么是同城化？

同城化的概念最早出现在2005年深圳市人民政府发布的《深圳2030城市发展策略》中。《策略》提出“加强与香港在高端制造业、现代服务业以及其他领域的合作，与香港形成‘同城化’发展态势”。在此之后，国内一批学者针对同城化的内涵开展了研究，但至今仍未形成一个统一的定义。

在笔者看来，同城化是在一定历史发展阶段，地域毗邻的城市型政区之间在不改变行政隶属关系的前提下，通过突破行政空间分割，推进一体化协同发展，形成新的区域空间组织形式，增进经济社会发展效益的过程，是城市在一定时段实施的一种城市发展战略。它有以下几个内涵：

其一，同城化是一个历史的范畴，是城市经济社会发展到一定阶段才发生或出现的现象。其二，地域相邻或空间毗邻是同城化的先决条件。区域在空间上是连续的，只有空间毗邻才能通过同城化形成新的区域空间系统。其三，同城化的前提是在不改变行政隶属关系、不改变行政区的行政管理体制前提下的一种区域整合，是在不改变基本行政管理制度前提下的一种新的制度安排。如果通过改变行政隶属关系来推进区域一体化发展则应是另一种区域整合类型，不属于同城化的范畴。其四，同城化的目的是增进经济社会发展的效益。从涉及的对象来看，既包括增进区域的整体经济社会发展效益，也包括增进参与同城化的各方的经济社会发展效益。从内容来看，既包括经济效益，也包括社会、生态效益等。当然，增进经济效益是同城化最为直接的目的。

二

为什么会出现同城化？

同城化现象为什么大量出现在中国？国外虽有类似的双子城建设，但却与中国城市之间的同城化有着很大的区别。

（一）从制度背景来看

同城化现象的大量出现首先与我国的行政区划管理体制有着内在的关联性。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民政府是地方各级国家行政机关，依法行使行政职权。市属于一级地方行政区划，各级市人民政府具有组织管理经济的行政职能。另一方面，分税制的实施和对地方政府政绩的考核由此形成了地方经济利益，地方政府（包括各市级政府）成为地方经济利益主体。各级市政府利用行政边界维护本行政区的利益。

行政边界的存在形成行政边界效应，即行政边界的存在阻碍或促进各行政区之间经济、政治、文化等各方面的交流，有正负两种效应。从而导致拥有共同边界的行政区之间生产要素流动不畅或不自由，进而行政区经济增长水平不同或者同构的现象。欧美国家市场经济体制更加成熟和完善，要素流动更加自由，行政因素对要素流动的影响制约相对较小，因而行政边界效应相对较弱。也就是说，中国的行政区划管理体制使得行政边界的边界效应更加突出，只有通过推进同城化才能有效打破行政空间分割。

另一方面，我国的市包括直辖市、副省级市、地级市和县级市四个行政层级。一般而言，我国地级市的面积大多在1万平方公里左右。县级市一般则在2000平方公里左右。在1万平方公里左右的地域范围内，区域的系统性不足，尚不足以形成相对完整和完善的空间系统、经济系统、交通系统、城镇系统和生态系统，直接影响到区域经济发展的效率，因而通过同城化实现跨区域整合就显得尤为重要。

（二）从时代背景来看

同城化是一个历史的范畴，是城市发展到一定阶段的产物。同城化现象的大量出现是时代发展的现实需要。

是大城市、特大城市自身发展的需要。经济全球化推动区域经济一体化，在这一背景下，单个大城市或特大城市已很难在全球竞争中占得优势，城市群体成为国家或区域参与全球竞争和合作的主流空间地域单元，大城市、特大城市需要构筑新的城市空间形态，在更大的区域范围内组织调配资源，扩大经济活动的规模，提高经济活动的效率。因此，同城化是大城市、特大城市提升全球和区域竞争力的需要。

是大中城市发展的要求。中国的大中城市基本为非省会的地级市。一方面，其发展同样受到空间规模的制约，行政区域的系统性不足。另一方面，地级市在政治、文化、教育等方面的非省域中心性，也使其发展受到一定的限制。因而这类城市对规模更大的中心城市具有空间依附性，其发展客观上也需要形成或融入更大的区域系统。这种空间依附性和发展诉求，随着自身发展和外部竞争环境的加剧而不断得以强化，需要通过与毗邻的更高等级的城市同城化促进自身的发展。

现代科学技术、尤其是交通技术的迅猛发展为同城化发展提供了可能。一方面，同城化通过突破行政空间分割，促进人员、物质和信息跨区域的自由流动，从而实现区域系统的整合优化。因而人和物的跨区域自由流动既是同城化的要求，也是同城化的结果。另一方面，随着发展水平和人们收入水平的提升，对高品质消费需求的追求所引发的跨区域消费也促使人员的跨区域流动加速。人员、物质和信息的跨区域自由流动，特别是人与物的空间流动，一是需要借助一定的载体，即借助一定的交通工具；二是需要克服空间成本的制约，包括时间成本和运费成本，特别是时间成本，形成大规模的通勤流、商务流和物流，尤其是形成通勤流。快速轨道交通的发展为通勤流的形成提供了物质支撑，从而也为推进同城化发展提供了现实可能。

城市实体空间的扩张使跨行政区的相邻城市之间空间距离大幅度缩小。随着我国城镇化进程的加速推进，特大、超大城市以及一些中等城市的人口规模都在迅速扩张，与人口规模扩张相伴随的是城市实体空间的不断扩张，导致毗邻城市中心城区之间的空间距离不断缩小，缩小了城市之间的时空距离，减少了人员、物资流动的空间成本，为同城化发展提供了空间支撑。

三

怎样才能同城化？

（一）空间毗邻

空间毗邻，一是指城市（市）之间地理空间相邻，拥有共同的行政边界。二是指中心城区之间保持合理的距离，其标准是能够形成通勤流。空间毗邻是同城化的先决条件。因为区域在空间上是连续的，区域空间系统在空间上也是连续的，无论是空间系统的向外拓展，还是同类空间系统的空间整合，都是在一个连续的空间中展开的。空间上没有邻接关系的市之间也能在一定程度上推进一体化发展，但难以实现区域系统的提升和优化。在空间毗邻的条件下，市与市之间两个中心城市的空间距离关系十分重要。空间距离越近则同城化越容易推进。空间距离太远，即使两市毗邻同城化的推进也比较困难。

（二）经济互补

经济互补是同城化各方获得同城化效应的重要条件，也是区域系统能够得以优化、提升的原因。一是区域之间资源要素的互补性。二是产业结构的互补性。这里的互补性不仅表现为不同事物的相互补充，也表现为同类事物的相互补充，即形成规模效应。

（三）具有一定的经济社会联系

一是指两地之间在历史和现实中存在一定的经济社会联系。试想如果两毗邻的市之间历史和现实中都没有多少经济往来，表明二者之间没有空间依赖性。二是两地处于各自的空间联系方向上。每一个区域都有自身主要的空间联系方向，如果毗邻市都处于对方的主要空间联系方向上，则同城化发展的愿望更强。

（四）发展阶段适宜

就大城市和特大城市而言，一方面，只有当其达到一定的集聚规模，其经济活动的空间运动开始由单一的向心集聚向离心扩散转化时，才有扩展区域空间的要求，也才能产生溢出效应。另一方面，也只有集聚到一定规模才会出现明显的集聚不经济，其同城化的愿望才得以表现出来。

（五）空间连通

指城市之间拥有一定的交通连通基础和形成高效率交通基础设施的条件。特别是能否达到通勤，是同城化的关键。

（六）区域认同

指两市具有共同的历史和地域文化基础，具有区域整体认同感。

四

同城化“同”什么？

如前所述，同城化是地域毗邻的城市型政区之间在不改变行政隶属关系的前提下，通过突破行政空间分割，推进一体化协同发展，形成新的区域空间组织形式，增进经济社会发展效益的过程。那么行政边界的存在究竟分割了什么、阻碍了什么？

具体而言，行政边界的存在一是形成空间分割，一方面分割了自然地理空间，平原、山体、湖泊、河流等，导致基于自然地理的开发和保护活动受到约束。另一方面则是割裂经济活动的空间。二是形成制度分割，包括形成了管理体制分割和政策的分割。三是导致系统分割，行政边界的存在使原本完整的区域系统割裂，或难以形成更具效率的经济社会系统。

因此，推进同城化发展的基本路径即是空间一体、制度同一、系统整合。空间一体即是要形成相对或更加完整的空间整体。一是保持自然地理空间的完整性，更有利于自然地理空间的开发和保护。例如，通过同城化更有利于山体、湖泊、流域的开发与保护。二是形成更加完整的空间体系，构建新的空间发展格局。制度同一，即是在不改变基本的行政管理制度的前提下，通过制度创新形成新的制度安排，打破行政空间分割形成的制度障碍。系统整合即是通过打破行政边界的阻碍形成新的区域系统，包括形成新的地域功能系统、产业系统、交通系统、城镇系统、生态系统、管理组织系统等，从而提高区域经济社会组织的效率。