在都市圈深化推进系统性改革

冯   奎

今天我汇报交流的主题是“在都市圈深化推进系统性改革”。党的二十届三中全会《决定》要求“建立都市圈同城化发展体制机制”。前不久，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，列出了4项行动、19项任务，“实施现代化都市圈培育行动”就是4项行动之一。我谈四个方面：第一是深化认识都市圈，第二是为什么都市圈是系统性改革的理想空间，第三是结合调研跟大家交流一些热点问题，最后是一个小结。

（1）都市圈：名与形

如果“如文生义”，都市圈似乎是一个“圆形”或“环形”。但究其实质上来说，都市圈的“圈”指的是一个区域。在日文里“都市圈”是指区域，英语的metropolitan area或者city region也是一个区域的概念。发达的都市圈往往是多节点的都市区域，分布多种多样的“中心”，但这些“中心”并不一定按圈层规律依次外推，并表现出能级衰减格局。还有，都市圈由于受到山脉、河流的阻挡，也可能呈依山依河的走势。总而言之，规划图中都市圈被画成“圆圈圈”，仅仅是一种图形示意。从规划传导到实际的建设中，如果非要有唯美主义倾向，或者机械式投资建设和构建同心圆，就有可能出现偏差。

（2）从城市群到都市圈：还有哪些有待培育都市圈？

我国的“城市群”在“十一五”时期就进入了政策文件，后来几经讨论，是在城市群的基础上来发展都市圈，因此现行政策文件表述是：都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

但在真实的世界里，只有一部分或大部分都市圈是在城市群中。在一些不足以发展成为城市群的地方，可能会有都市圈的成长发育。这些城市群之外的都市圈，往往属于在关键处“落子”，对区域协调发展起着重大作用。所以在此建议“十五五”及之后，我们在现有城市群的都市圈之外，仍有必要去发现、培育一些中小型都市圈，最终形成由不同规模都市圈构成的都市圈体系。

（3）从交通圈、通勤圈到都市圈

无论是多个部委的政策文件，还是有关都市圈规程要求，都比较强调1小时交通通勤圈作为基本范围。

发达的都市圈，往往会有1小时甚至耗时更少的交通、通勤条件。但是只有1小时的路网，而没有实质性的经济要素高密度流动，不可能是都市圈，因此就不能不加分析地以都市圈为名再掀起一轮交通投资热。从技术路线上讲，有的待培育的都市圈存在许多“断头路”，打通这些“断头路”比铺新轨、建新路更合理。再者，中小型的都市圈适宜于修建普速铁路、城郊轻轨并联结地面公交，而非一味追求超前修建城际高铁。

党二十大报告、二十届三中全会以及国家发展改革委的有关文件，对于都市圈都做过很多阐述，这帮助我们从不同角度理解都市圈的性质。

第一是实体的视角。都市圈是一个实体的有形的空间。国家有关部门批复的都市圈，都有明确的边界。从实体的角度去理解，都市圈在基础设施、公共服务、生态环境等多方面存在短板、不足，因此需要有大量的投资建设。刚才刘世锦主任也提到，都市圈中大量的中小城镇值得国家去投资。

第二是手段视角。党的二十大报告提出“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”。这意味着更加侧重区域和城市格局的优化调整，比如更加重视核心城市功能疏解以支持中小城市发展等。

第三是改革的视角。针对都市圈，二十届三中全会《决定》和其他一些政策，提出大量大量体制机制改革的要求。其中暗含之义在于：都市圈发展要求实现要素的充分流动，而现实中由于体制机制等各方面原因，这种要素流动并不充分，所以需要改革。从改革的视角来看，现在媒体上热议的哪些城市在都市圈，哪些不在等问题，并不是问题的实质所在。

对真实的都市圈来说，往往需要从实体、手段、改革等多个视角去认识它，方能得其全貌。一项政策设计，很有必要综合考虑投资建设、利益优化调整、改革创新等多种目标。如果只重视建设、只重视利益格局或者只重视改革，都很难推动都市圈高质量发展。

去年以来，我重点调研了两次成都都市圈，也去过上海都市圈、南京都市圈、西安都市圈等地。我国城市之间、城乡之间仍存在要素流通不畅、基础设施和公共服务供给不充足等突出问题。各地都高度认可三中全会《决定》的精神，赞同将同城化改革当作当前和未来5年推进都市圈高质量发展的重要抓手和突破口。

但也要看到，都市圈内部由不同城市组成，“各美其美”与“美美与共”并不能互相取代。我们中国区域科学协会的专家研究认为，核心城市人口和经济总量必须达到一定量级，才有明显的辐射效果；而只有辐射效果强，才能推动整个都市圈具备可持续的发展动能。有一些同志认为都市圈发展就是同城化，而同城化就是“拉平均”，就是让核心大城市的资源流向中小城市，我想这是对都市圈近期和中长期发展不同阶段主要矛盾的误解。

都市圈要发展，也要改革。都市圈有很大的体量，有超大特大城市，有非常发达的产业集群，有比较高的要素流动等等，因此发展的动能较足。另一方面，改革需要解决“激励不足”、“无力实施”、“方案难做”等突出问题，而都市圈有利条件较多，往往能突破这些难题，从而有利于推进改革。

从激励条件来看，在一个都市圈当中，尽管一些中小城市、小城镇或乡村可能有一些人口的减少，但在较长时间来看，整个都市圈的人口、经济总量能够保持比较稳定的增长。尤其是我国多数都市圈还处于培育阶段，超8成的新增城镇人口分布在各都市圈。都市圈能分享到较长时间增长的红利。利用增量及其产生的激励效应，就能设计出更多改革方案，比如针对都市圈农民进城的宅基地使用权改革。

从改革的实施来看，在都市圈这个区域，随着智慧化、数字化治理技术的引进，一些行政机构甚至可以提供更大范围的服务，并且是在机构减量而效能不减的情况下来提供这种服务，这就为我们在减少或者不增加较大财政投入的情况下推进一些改革创造了条件。比如都市圈地区可以率先针对人口小县进行“精兵简政”改革；也可以设想在都市圈层面探索某些领域的“大部制”改革。

从制定方案来看，都市圈的一个重要特征是存在着比较强的社会信任关系。社会信任对于弥合各类分歧，会具有比较大的包容量。比如我们去成都都市圈调研，看到了一百多个鲜活的改革的案例，我们在做了一些精减、合并之后，将其归纳成为“成都都市圈的70多个怎么办？”这些案例都涉及到体制机制层面或大或小的改革，这些改革能够取得成效，原因是多方面的。其中原因之一是，成都、德阳、眉山、资阳四市相关方面互动基础好。有的事是想明白了去改革，有的事是在改革中想明白了。大家之间信任度高，都相信改革的利处终究是在“圈圈儿”（都市圈）里，并没有将时间精力完全“纠缠”在如何打磨每一个改革细节当中。

图1 “成都都市圈的70多个怎么办？”列举

归结起来，都市圈能够在这三个方面降低改革成本，包括改革的风险成本、行政机构运行的成本、方案或制度设计的成本。最近我们联合一些研究机构看看能否来定量测度一下这个成本问题，相信这有利于深化我们对都市圈改革的认识。

要编制一个什么样的都市圈规划，这是当前的一个热点。成都都市圈等已率先探索形成“都市圈规划体系”，包括都市圈发展规划、国土空间规划、专项规划等。今后一段时间，18个国家批准的都市圈以及可能还要培育的一些中小型都市圈，也许都要编制这些规划。在我看来，都市圈规划并不是去编制一个完整的行政区规划，也不是简单的把几个设市行政区简单拼凑在一起，再次叠床架屋来形成了图增累赘的规划。

（1）要充分充虑都市圈弹性、隐性、公平性等特点

都市圈不是一块铁板，它是要生长的。它在某个方向上可能要留下“缺口”，预备将来纳入新的空间单元（比如一个县、几个镇）。都市圈当中大量的问题、发展机会是隐性的，是目前发现不了的。同时，都市圈中的发展牵扯到大量公平性问题，比如都市圈内部城市和外部城市的公平、都市圈内部中心城市和周边中小城市的公平等等。

（2）强化目标导向，重点聚焦共同愿景、共享空间、共同行动

需要强调都市圈的目标导向。上海大都市圈、成都都市圈在规划过程中，都花了很长时间去开各种各样的座谈会，就在于形成共同愿景，确定共享空间，并拟定共同行动。有的都市圈在规划中，只是将各个市、县、区要做的事，又罗列在一起，看似面面俱到，都照顾到了，实则是将各行政单元分别做的事与都市圈大家要做事“混”了，这并不利于共同将都市圈发展起来。

（3）强化问题导向，重点聚焦于堵点、卡点、薄弱点

需要强调都市圈的问题导向。都市圈内部通则不痛，痛则不通。它的堵点、卡点、薄弱点等等，既可能存在于城市和城市交界的地方；也可能是城市和乡村；可能是交通部门和规划部门；也可能是生态部门和国土部门等。完全可以说，一个堵点、卡点、薄弱点就是一项最有价值的改革议题。

（4）强化“刚中多柔”的规划手段，重点是管控与留白的关系

都市圈规划的中“刚”，是其主体功能定位、战略定位，是其空间规划中的基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界、历史文化街区、自然安全等等。目前，这些方面的统筹协调还存在一些现实问题。在此之外，有大量“柔”的方面，就是那些有待发现的成长空间、有待显露出来的问题，需要通过“留白”方式去解决。现在也出现了“刚”者力度不够；“柔”者限制过多的问题。

（5）强化规划-治理-评估的协同，重点是建立有效反馈机制

清华大学中国新型城镇化研究院与成都都市圈合作，开展同城化进程评估，尹稚教授指导了这项工作，他的观点很有启发性，也就是在都市圈的规划当中，规划、治理、评估要协同推进，从而最大限度地发挥反馈机制的功能，促进都市圈优化提升。

图2 现代都市圈规划的逻辑框架图

资料来源：尹稚 尚嫣然等 （2023）

都市圈是改革的理想空间，其中一个应用场景就是宅基地方面的改革。

（1）“四不”现象

当前，一些地方在探索农民以自愿、有偿的方式退出宅基地使用权的改革。尽管有些进展，但面上也出现了一些比较明显的现象：例如自愿的积极性并不高，很多农民并不愿意去退出宅基地使用权；有偿力度并不大，因为“有偿”是要集体经济组织来提供这方面资金，但是很多集体经济组织并没有这方面资金；此外，有偿退出的半径、范围并不大，让农民在一个村子里、在一个自治小组里去退出，他们很显然没有积极性；还一点，就是是大家认为法律与政策的配套措施还有不全面之处。

（2）都市圈在宅基地使用权退出等方面能否有更多创新？

关于宅基地使用权退出改革，一种认为可以采取更加激进的方式去推动；另有一种观念认为既然改革进展不大，那么这项改革停止下来行不行？从我们调研来看，如果改革停下来也会有问题。比如宅基地使用权退出改革停止，“地下”或者说“隐形交易”会继续发展。再一个，还会有一些社会矛盾，比如有些地方没有宅基地指标，使得有些农户、年轻人结婚没有宅基地，这会带来新的社会问题。再有一个，如果宅基地改革推进长期停滞不前，城乡融合发展就能以高质量全面推进，经济循环就会出现“堵点”。

（3）宅基地使用权退出改革的平台建设

在此情况下，我们思考能不能在都市圈地区加大宅基地改革的力度。有的都市圈在推动搭建“集体建设用地收储平台”。成都都市圈这地方已成功建立和运行“农村建设用地交易平台（农交所）”。农交所起着价格发现、价值提升的功能，助力形成比较活跃的规范性交易市场。我们还注意到：近期，一些都市圈开始在讨论农民宅基地使用权退出如何与城市的住房保障结合起来？

（4）宅基地使用权退出改革的能力建设

在成都都市圈，我们发现一个很好的做法。成都农交所为农民交易闲置的农房提供《律师法律审查意见及见证书》《公证书》《交易鉴证书》，这些都是一个农民单纯靠他自己的能力、靠他自己找律师所完成不了的。但是有了交易所提供的服务，这件事就做成了。以上几个方面构成了相对系统化的改革，如此一来，在都市圈范围之内，宅基地使用权退出改革的范围扩大了一些，有偿的价格高了一点，相关的配套措施健全了一些。当然，更多改革还在探索之中。

图3 2023年10月18日，四川省绵竹市九龙镇棚花村闲置农房使用权流转“三书模式”签约仪式现场。（图源：中国网）

（1）都市圈投资的“合格主体”

最近一项政策很受关注，就是专项债用于支持市域铁路、市郊铁路等。这些铁路相当一部分涉及到都市圈区域不同市县。今后，预计有大量财政支持的项目，可能是需要都市圈内多个行政主体联合申报的方式来进行的。再进一步，需要培育出更多以都市圈整体发展为目标的新型“合格主体”。当然也意味着，中央部门应针对这种类型的主体增设相应的项目类型。

（2）建立“都市圈共同发展基金”

国外此类做法很普遍。我国也有一些地方在做，它非常重要的作用是在基金形成过程中，可以设计出多种方式，有效吸引社会资本。

（3）建立都市圈资源资产交易平台

都市圈资源、资产、资本的竞争，会成为今后区域竞争的重要形式。应支持都市圈积极探索构建各类资源资产交易平台，用以发现价格、促进交易，推动要素更加合理的配置。可以在原有平台基础上改造、联合、提升，也可以创立一些新的平台。

如何推进行政区和经济区的适度分离，是未来国家治理体系改革当中非常值得探索的方向。都市圈是经济区，它与所依托的行政区如何适度分离，这是区域治理体系改革中的一个重要问题。

这方面改革，要靠大量的案例积累。我们调研了解到，成都都市圈建立了“同城化领导小组”并下设常态化运行的办公室。这个机构，它是国家和四川省的决策部门与都市圈市区之间的夹层。它也是界于行政单位、事业促进机构之间的夹层。它还是独立平台和网络形态之间的夹层，既有固定机构，也能灵活调整。我们以往比较多地研究国外都市圈的治理架构问题，成都都市圈这个机构，姑且称之为“夹层治理”，它最大的贡献是为都市圈构建了一种有效的、且深具中国特色的治理主体。当然，其他一些都市圈也有大量地方政府创造性的做法，体现出如何处理政府、市场的关系等等，都值得进一步提炼总结。

图4 成都都市圈“同城化办”结构图

有三个方面的问题值得持续深入研究。第一是都市圈对于国家竞争力、对于宏观经济有哪些重大的作用？都市圈带来结构性增长的机遇。中国社科院应用经济学院院长、学部委员杨开忠教授从区域经济角度提出，GDP的增长取决于生产集中、交换能力和制度等因素。这个增长模型在都市圈可以得到很好的验证。我国都市圈在宏观经济增长中的许多机理，还可进一步进行研究。

第二是都市圈怎样成为新一轮改革最重要的空间载体？在都市圈的内部，涉及到规划体系、基础设施、生态服务、生态环境、基本公共服务等若干个方面。都市圈和其他的经济区域之间的联系也涉及到大量改革，以此推动形成统一大市场、畅通国内外大循环。此外，都市圈与国家宏观管理部门存在着新型治理体系方面的改革等等。

第三是都市圈创新为制度及治理研究提供哪些中国智慧？国际上一些都市圈有成功经验，也有他们面临的问题。比如，日本都市圈在发展过程中做过五六次规划调整，1970年代的第三次调整针对的中心城市资源要素集聚过度，即所谓“一极集中”。而1980年代的第四次调整则提出面对经济全球化，必须进一步强化中心区的国际金融职能和高层次中枢管理职能。这些都告诉我们，都市圈是成长中的，是普遍性与特殊性的统一。我们对中国的都市圈的认识也需要不断深化，通过不断总结提炼，形成制度研究的成果，既为我国都市圈发展提供更多的智力支持，也为全球都市圈理论研究作出贡献。

借此机会报告这些内容，谢谢大家！