中央财经委员会第六次会议提出，支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离。省委十一届七次全会进一步明确，探索经济区和行政区适度分离，在成德眉资同城化区域等开展试点。基于这一重大政策的积极意义，在学习借鉴先发地区经验做法的基础上，结合成都实际，我们思考探索经济区和行政区适度分离的实现形式，不断为推动成渝地区双城经济圈建设注入体制机制新活力。

01

政策背景及形势分析

行政区是为实现国家行政管理而对领土进行合理分级划分形成的区域，经济区则是在经济规律影响下形成的区域性生产综合体。在实际中，生产要素为了实现利益最大化催生了跨行政区配置需求，但由于地区之间战略重心、发展阶段、政策标准各不相同，行政区出于主体利益往往会阻碍生产要素自由流动，导致出现行政壁垒、同质化竞争等现象，使市场在资源配置中的决定性作用难以有效发挥，不利于推动区域协调高质量发展。

党的十九届五中全会指出，坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。成渝地区双城经济圈建设上升为国家重大区域协调发展战略后，中央明确支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离，建立互利共赢的税收分享机制。为贯彻中央重大决策部署，四川省、重庆市共同提出加快推动川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台。同时，成都东部新区、宜宾三江新区等一批新区相继获批设立，成德眉资同城化发展加速推进，为探索经济区和行政区适度分离提供了良好的条件和载体。

从各地实践上看，由两个相互独立、经济发展存在落差的行政区，通过设立合作区并建立规划、建设、成本分担、收益分配等合作机制，进行跨区域行政管理和经济开发的“飞地模式”，成为了探索经济区和行政区适度分离的重要形式。这一模式可以促进合作地区之间优势资源互补，推动“飞出地”产业结构提档升级，带动“飞入地”实现跨越式发展，并通过比较优势和产业关联与“飞地”周边地区协调发展，形成区域经济发展增长极和动力源。

02

深圳-汕尾特别合作区的经验做法

近年来，全国各地合作建立的“飞地”众多，模式多样，发展路径不尽相同。今年，党中央、国务院出台《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》明确提出，探索推广深汕特别合作区管理体制机制，为对标学习先发地区经验做法指明了目标和方向。

（一）发展历程

深汕特别合作区是深圳市“飞入”汕尾市的一块经济“飞地”，位于广东省的东南部，规划范围包括汕尾市海丰县鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇，总面积 468.3 平方公里，区内常住人口为 7.1万人，以先进制造业和旅游业为主导，主要承接深圳的产业转移。合作区成立以来，其管理体制和运行机制在不断探索和调整中逐步完善成熟。

深汕合作区区位图

2011年，在广东省委、省政府的支持下，深汕特别合作区正式成立，合作区党工委、管委会为省委、省政府派出机构，行使地级市一级管理权限，委托深圳、汕尾两市共同管理。广东省委、省政府负责对合作区发展建设进行整体规划和推进实施，利益享受主要是合作区在基础建设、资金投入、政策倾斜等方面受益。

2014年，深圳、汕尾两市制定出台《关于进一步优化深汕特别合作区体制机制加快合作区建设发展的意见》，明确深圳主导经济管理和产业发展，汕尾负责合作区的征地拆迁、社会事务管理，并对广东省、深圳、汕尾三方的收入分成比例作出明确。合作区作为由深圳的 “经济飞地”定位逐步凸显。

2017年，广东省委、省政府印发《深汕特别合作区体制机制调整方案的批复》，将合作区党工委、管委会调整为深圳市委、市政府派出机构，进一步理顺经济社会事务、用地、财税、机构编制、干部人事等管理体制和工作机制，推动形成深圳全面主导、汕尾积极配合的合作格局。自此，合作区正式纳入深圳市“10+1”（10个行政区+深汕特别合作区）管理体系，将以深圳一个经济功能区的标准和要求，进行顶层设计、资源配置、规划建设、管理运营。

（二）问题分析

通过学习研究，我们总结出深汕特别合作区发展中遇到的几点主要问题，一定程度上也是各地发展“飞地经济”的共性问题。

一是初创阶段顶层设计缺位。合作区党工委、管委会是省委、省政府的派出机构，由深圳、汕尾两市共同管理，存在多个“婆婆”。各方对合作区管理机构的职能定位、权责利分配和产权划分、矛盾协商解决机制等未有清晰的界定，更缺乏专门的法规规章来保障“飞地”合作。多头多层体制和管理规则缺失，导致各行动主体管理尺度不一，在决策时容易受各自利益视角影响，降低行政效率。

二是经济社会职能交叉重叠。“飞地”的经济发展事务一般由“飞入地”让渡给“飞出地”负责，而社会管理事务还要遵循属地化管理原则，由“飞入地”负责。但随着经济发展逐步深入，社会事务交织于经济建设之中，当出现合作双方职能交叉问题时，一方会考虑到利益最大化，实行地方保护主义，采取“不作为”或“强作为”的手段进行管理，使得合作政府之间的管理矛盾激化，迟滞“飞地”开发建设进程。

三是合作双方缺乏有效激励。“飞地”发展建设的成本收益划分某种意义上偏向于零和博弈，一方所失即为另一方所得，导致合作政府之间很难达成一致。由于合作双方存在“强带弱怕拖累、弱跟强怕吃亏”的思想顾虑，“飞出地”往往对 “飞入地”的投入持观望态度，削弱了合作的积极性，使主动式合作向被动式合作转变，加上合作期限的限制，动摇了企业的投资信心和动工决心。

四是合作缺乏监督约束机制。合作过程中，双方召开 “行政首长联席会议”讨论重大问题，通过 “会议纪要”协调解决合作难题。这种模式虽然可以促进合作，但在监督考核落实时缺乏针对性和强制力，导致合作流于形式或进展缓慢、成效不大。同时，由于双方派往“飞地”干部的人事关系仍保留在原单位，提拔任用由原单位负责，合作区管理机构 “管事不管人”，难以督促其有效履职。

五是意识观念作风差距明显。深汕特别合作区由于受地理区位、自然环境等条件限制，经济长期处于较封闭的状态，当地居民的受教育程度、改革开放意识、价值观念，干部队伍的专业素质、工作作风等都与深圳存在较大差距，在企业服务、配套设施等营商环境建设方面远未达到深圳水平，制约了企业的投资意愿，拖慢了项目落地的速度。

（三）深汕特别合作区对发展问题的“破局”

面对初创探索期存在的矛盾问题，在广东省委、省政府的全力支持下，深圳、汕尾两市坚持市场化改革取向，积极推动体制机制创新，逐步建立起一套适应经济区和行政区适度分离的管理模式，为合作区长期稳定可持续发展提供了最根本的动力源泉。

一是上级党委明确合作双方分工。广东省委、省政府明确要求深圳市按“10+1”模式给予全方位的政策和资源支持，及时解决合作区发展面临的困难和问题，推动合作区纳入建设中国特色社会主义先行示范区总体范畴；汕尾市要从大局和长远角度出发，积极配合做好各项工作，确保了合作区在新的体制机制下迅速打开工作局面，为合作区加快体制机制创新和开发建设创造了良好的环境和条件。

二是构建“飞出地”主导组织架构。将合作区党工委、管委会调整为深圳市委、市政府派出机构，领导班子成员由深圳市委选任和管理，加强城市建设、经济发展、干部管理、社会治理等领域内设机构设置。由深圳市有关部门向合作区派出设立纪检监察、公检法、税务等机构。原汕尾市派驻合作区的机构、编制和人员整体划转由深圳市统一管理，合作区组织架构全面转为深圳市的一个“经济功能区”。

深汕合作区组织架构

三是明确成本分担利益分配机制。将合作区统筹纳入深圳市国民经济和社会发展规划体系。合作区地区生产总值单独统计，在政府内部考核时，深圳、汕尾两市均可将合作区地区生产总值计入。将合作区的政府投资、建设用地审批、土地征收、土地出让、财税管理等事项调整为由深圳市按有关程序实施管理。明确省财政一般公共预算收入、土地出让、财税收入等全部留给合作区，深圳、汕尾均不参与分成，避免因利益分配问题，推诿扯皮、停滞观望，影响经济社会发展大局。

四是维护管理机构主体法定地位。制定《深汕特别合作区管理服务规定》《广东深汕特别合作区发展条例》、管理机构“三定”规定等，确立合作区的法律地位，推动履行职能从行政授权转为法律授权，不断提高合作区管理机构在政策制定、行政审批、人事任命、资源调配等方面的主导决策权，充分发挥和释放主体作用和主观能动性，加强内部协调沟通、督查督办，共同谋划事关合作区发展的大事大计，做到信息互通、科学决策和高效管理。

深汕合作区法制化进程

五是创造良好的“软环境”“硬条件”。合作区不断提升与市场经济相适应的、符合“飞出地”发展要求的服务意识、法治意识以及效率意识，对标深圳标准、深圳效率持续改进政务服务、优化营商环境。同时，深圳市加大财政投入力度，加快交通、电力、教育、医疗、住房等基础设施建设步伐，吸引更多优秀企业、优质资本、先进技术向合作区聚集，为打造高质量增长极助力。

体制机制进一步理顺后，两市合作的热情被点燃，深圳以前所未有的力度帮扶汕尾，在合作区推出了资金、人才、技术、项目等11 项扶持政策。2017 年，合作区经济指标首次全口径纳入深圳市指标体系，全年生产总值为45亿元，同比增长80% ; 全社会固定资产投资为85亿元，同比增长 28.6% ; 规模以上工业总产值为43.6亿元，同比增长14% ，实现了经济快速发展。通过合作区的引领和带动，园区亿元以上项目动工及产业梯度转移项目数量超过省内其他地市。2018 年，在合作区落户的企业中有 87%以上来自深圳，深圳通过产业转移为高新技术企业发展腾出空间，产业结构实现了“腾笼换鸟”。

03

有关启示及对策建议

实践证明，发展“飞地”合作区对探索经济区和行政区适度分离具有重要意义。我们要紧紧抓住成渝地区双城经济圈建设重大战略机遇，立足解决区域经济发展不平衡、不充分的问题，将构建产业生态圈理念引入“飞地经济”创新实践，依托成都政策、管理、技术、人才、市场等优势资源，在成德眉资同城化区域、成渝中部地区试点建设合作区，通过构建长期稳定、持续高效的体制机制，为全国区域协调发展探索新路，贡献“成都经验”。

（一）主要启示

一是长期稳定。坚持目标导向和问题导向，系统设计合作区制度框架，突出“合作”，改变临时性、援助性体制，不断创新优化合作区体制机制，形成长期、稳定、可持续的管理模式。

二是权责清晰。全面理顺合作区与上级政府、合作双方政府、属地政府四方面的职能划分和协作关系，重点突出“飞出地”全面主导作用，理顺“飞出地”对合作区的支持投入和产业促进机制。

三是共享发展。贯彻共享发展理念，秉持务实态度, 发挥比较优势，充分考虑各方的差异化需求，更好发挥“飞出地”辐射带动作用，支持“飞入地”跨越式发展，探索形成更优的合作共建模式。

四是强化保障。运用法治思维、法治方式，加强合作区立法工作和法规体系建设，从根本上解决“飞地经济”长远发展所面临体制机制障碍，固化权利、义务、责任明确的合作机制。

（二）工作建议

在宏观层面，加强制度顶层设计。一是做好规划衔接。构建统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，完善“十四五”规划编制衔接交流机制，加大实施监管力度，实现规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋。二是优化产业体系。共同编制合作区产业协同发展规划、指导目录和产业地图，引导各地明确专业化分工协作方向，探索“总部＋基地”“研发＋生产”协同招商模式，推行项目异地流转和企业迁移利益共享机制，促进产业错位布局和特色化发展。三是加强政策协调。建立规则统一的制度体系，全面清理规范各地相关政策，统一人员管理和薪酬待遇，加强政策一致性和协同性。探索建立区域一体化标准体系，规范营商环境建设和公共服务配套标准，推行同一事项“无差别”受理和结果互认，促进资源要素跨区域流动。

在中观层面，完善行政管理体系。一是优化统筹协调机构职能。按照“决策层＋协调层＋执行层”的组织架构，健全跨行政区的协调管理机构。充分发挥同城化办公室等机构协调推进职能，统筹合作区顶层设计、规划衔接、基础设施、产业布局、政策协调等事宜，凝聚起加快区域协调一体化发展的广泛共识。二是强化“飞出地”管理主体地位。探索依托同城化办公室等现有机构，设立“飞出地”派出合作区管理机构，突出“飞出地”对合作区发展规划、政策制定、干部选任、资源统筹方面的主导权，促进以自身标准作为 “飞入地”经济、社会、文化各个层面的体制标杆，增强对 “飞地经济”发展的领导力、影响力、带动力。三是建立科学试点机制。把探索经济区和行政区适度分离作为一项重大改革试点，在川渝毗邻地区和成德眉资同城化区域积极推进。按照“落实一个牵头部门、组建一个工作专班、制定一套实施方案、建立一本试点台账”的推进机制，加强工作统筹调度。建立试点评估机制，及时开展阶段性评估，总结改革经验，加强改革纠偏。

在微观层面，优化内部治理机制。一是完善投入分担、收益共享机制。由合作政府间发起设立投资开发基金，主要用于支持跨区域重大基础设施、重大公共服务项目等。按照 “谁投资、谁受益”的总原则，在多个主体之间进行 “飞地经济”合作收益的划分，对经济区内通过共建产业园区、发展总部经济、开展跨区域项目共建等合作产生的税收，根据不同合作模式和成本分担情况，平等协商确定分享比例、动态调整。二是合理核算划分经济指标。改革 GDP 和税收统计中的属地原则，对飞地经济、园区共建等跨区域合作模式下产生的主要经济指标，合作方可约定综合考虑权责关系、出资比例和资源环境因素等，在政府内部考核时进行协商划分或允许双方分别计入。三是加强约束监督机制。推动经济区内各政府间签署合作框架协议，对成本共担、利益共享、争端解决等核心内容予以明确，作为解决利益争端的依据。完善评估和考核机制，上级政府对经济区内政府间协同制定的区域性政策落实情况和区域发展规划执行情况加强督察，纳入各地目标考核范畴，确保经济区一体化纵深发展。