20世纪80年代后期，我国地理、规划、经济等领域的学者开始对都市圈进行研究。1989年，周起业等提出都市圈是以大城市为依托，与周围地区发展起来的中小城市所形成的联系紧密的经济网络。1996年，王建提出在中国规划建设“九大都市圈”的设想。他认为，都市圈的地理含义是指在现代交通技术条件下，直径在200～300公里，空间范围在4万～6万平方公里，人们可以在一天内乘汽车进行面对面交流的特定区域。高如熹等认为，都市圈是以经济比较发达并具有较强城市功能的中心城市为核心，与其有经济内在联系的和地域相邻的若干周边城镇所覆盖的区域共同组成的，其经济辐射能够达到并能够促进当地经济发展的最大地域范围。肖金成等对城市群和都市圈的概念进行了辨析，认为都市圈属于同一城市场的作用范围，一般是根据一个或两个大都市经济辐射的距离为半径并以该城市或两城市联合命名。城市是一个区域的中心，通过极化效应集中了大量的产业和人口，获得快速的发展。随着规模的扩大和实力的增强，城市对周边区域产生辐射带动效应，形成一个又一个都(城)市圈。而每个城市群都有一个或多个都(城)市圈。也有很多学者从都市圈建设角度进行了深入研究。冯奎等认为我国都市圈发展的政策窗口期正在显现，应充分利用“十四五”前期研究契机，在国家层面进一步推动都市圈建设。尹稚等认为，近年我国都市圈建设呈现较快发展态势，但城市间交通一体化水平不高、低水平同质化竞争严重等问题依然突出。应以现代化都市圈建设促进区域经济高质量发展。韩云认为培育发展现代化都市圈，要以促进中心城市与周边城市(镇)同城化发展为方向，以创新体制机制为抓手，加快形成区域竞争优势。

(一)国外典型的都市圈

随着具有辐射影响力的大城市发展，每个世界级的城市均会同时出现一个与其城市规模相适应的都市圈。了解美国、日本、英国、法国等具有典型意义的都市圈，有助于深化对都市圈的认识。

(二)我国都市圈发展 

以上海都市圈为例。上海都市圈位于我国东部沿海长江三角洲地区，以我国人口规模最大的城市上海为核心，包括上海市、苏州市、无锡市、常州市、南通市、嘉兴市、宁波市和舟山市，区域面积约4．61万平方公里，是长江三角洲城市群的重要组成部分。2018年，常住人口近7000万人，地区生产总值近10万亿元，人均地区生产总值超过14万元，是全国平均水平的两倍以上。 

在新的历史阶段，我国的社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，新时代呼唤高质量发展。与此同时，我国城镇化也已进入高质量发展阶段，建设现代化都市圈在实现经济高质量发展、促进区域协调发展、推进乡村振兴、形成布局合理的城市群等方面都具有重要的战略意义，因此，现代化都市圈建设是新时代经济社会发展的内在要求。 

(一)现代化都市圈建设是实现经济高质量发展的要求

我国经济进入新常态，依靠高投入、高排放、高污染，忽视社会效益的经济增长方式已难以为继。党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。未来的经济发展更多地依靠科技创新，提高资源要素利用效率，减少排放，降低污染，促进环境治理。

建设现代化都市圈，促进资源要素在都市圈范围内自由流动，市场起到要素配置决定作用，能有效提高资源要素的利用效率，有利于人才交流互动、促进科技创新。现代化都市圈是高素质人才的主要集聚地和科技创新的重要发源地。现代化都市圈是在都市与周边城市原有的产业协作关系基础上形成区域科技创新系统及其正反馈机制，即核心城市承担科技创新功能，周边城市承担新技术中试和产业化及信息反馈功能，从而加快科技创新的步伐和发展新技术、新应用的频度，提高资源要素利用效率。通过建立现代化都市圈内的环境监管与治理体系，在充分掌握区域发展特征的基础上制定减少排放和污染的可行机制，有效治理大气、土壤和水污染等。

 (二)现代化都市圈建设是促进区域协调发展的要求

改革开放以来，我国东部地区尤其是东南沿海地区经济快速发展，而中西部和东北地区出现停滞甚至负增长，东西发展差距问题凸显。进入新世纪以来，我国相继实施西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起等区域发展战略，区域发展不协调问题得到一定程度缓解。但近年来，受到国际金融危机和国内经济增速放缓的影响，中西部和东北地区振兴速度减慢，区域发展不协调问题更加突出。党的十九大报告把区域协调发展上升为国家重大战略，此后进一步提出建立现代化城乡区域发展体系。

我国地域广袤，自然环境千差万别，加之受到行政管理体制和财税体制的制约，很难在短时间内实现区域全面协调发展，即使在东部地区内部城市间的协调发展问题也尚未得到有效解决。因此，将区域协调发展战略落实到更小空间尺度内，有助于促进区域协调发展的体制机制创新，以及政策和机制更快 更好地实施，并且收效、反馈较快，从而形成示范带动作用，为更大空间尺度的区域协调发展提供借鉴。因此，现代化都市圈建设是促进区域协调发展的内在要求。建设现代化都市圈，促进区域协调发展的政 策和机制在都市圈内率先落地，从产业协作关系转变为核心城市引领辐射区域产业链升级的关系，增强都市对周边地区的辐射带动功能，加快周边中小城市发展，消减都市与周边城市间的巨大落差，形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。

(三)现代化都市圈建设是实现乡村振兴的要求

乡村振兴战略是党的十九大提出的重大战略之一。改革开放尤其是进入21世纪以来，随着我国城市经济的发展，大量的农村富余劳动力进入城市工作和生活，增加了农民的工资性收入。至2017年，我国农业转移人口2．44亿人，但事实上农业转移人口只实现了就业类型的转变和生活地点的转移，并没有从根本上实现社会身份的转换。另外，农业和农村发展缓慢，缺乏社会资本投入，农民经营收入低、农村居住环境“脏乱差”等问题长期存在，因此，乡村振兴战略高效推进需多渠道、多角度共同发展。都市圈代表某一区域范围，不仅包括城市和城镇，还包括大面积的农村地区。在都市圈内，城市和城镇为农民生产、生活提供工业品和服务，农村地区则为城市和城镇居民提供粮食、蔬菜、水果，以及旅游、休闲、度假、生活体验等活动项目。培育发展现代化都市圈，可以有效实现城乡融合发展。提升现代化都市圈的发展水平，形成人口规模聚集，能有效促进消费增加。需求层次增加不仅能有效促进农产品品类细化，从而促进农产品质量的提升，而且对乡村旅游、休闲、度假、生活体验等活动需求也会随之增加。农民通过发展观光农业、特色农业、绿色农业既可提高收入，还能倒逼农村整治生产、生活环境。建设现代化都市圈，可依托核心城市的经济和优势产业促进周边城市和城镇快速发展，创造更多的就业岗位，吸纳更多的农村富余劳动力，实现就业类型和社会身份的转变，加快农业转移人口市民化进度，使其享受与城镇居民同等的公共服务和社会福利，从而缩小城乡居民社会保障差距。

(四)现代化都市圈建设是形成一体化城市群的要求

《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》指出，城市群是我国未来城镇空间格局的主体形态。党的十九大报告提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。都市圈是城市群形成的前提，也是城市群的核心区域。正是因为都市圈的辐射带动影响，才使城市间产生并不断加深经济联系，在竞争过程中实现功能分工、优势互补。一般来说，在我国省区范围内，省会城市或自治区首府是本省区内经济体量和人口规模最大的城市，随着城市规模扩大，都市圈的辐射范围越大，从而与周边城市产生竞争和合作，经济联系越来越密切。城市群的形成，首先以省会城市、首府城市或副省级及直辖市为核心，通过推进交通、通信等基础设施网络建设，强化与周边城市的经济联系和功能分工，发展形成现代化都市圈，之后，在都市圈外培育发展区域性中心城市，加强产业集聚和人口集中，最后，都市圈与周边城市圈实现空间耦合甚至功能耦合，从而形成城市群。因此，现代化都市圈建设是形成城市群的内在要求。

2019年2月19日，国家发展和改革委员会发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出，“近年来，都市圈建设呈现较快发展态势，但城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出”。因此，应围绕提升都市圈发展质量和现代化水平，编制现代化都市圈发展规划。强化现代化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，确保协调配合、同向发力。现代化都市圈规划是描绘都市圈现代化发展的蓝图，是经济建设的总体部署，涉及面广，但规划内容不能包罗万象，要重点突出、可操作性强。归纳起来，现代化都市圈规划应包含以下内容：

(一) 确定范围

编制现代化都市圈规划必须明确规划范围，规划范围大小由核心城市的辐射带动功能强弱来确定。因为城市的辐射半径在现实中很难有明确的界限，参照发达国家按照通勤数量和比重测量辐射半径的方法显然在我国不具有现实性，因此，建议按照核心城市的辐射力、1小时或2小时交通圈和人流物流密度来确定圈域范围。因为规划是培育未来现代化都市圈，所以规划范围可以适度扩大，并针对都市圈的经济发展水平、产业结构、开发程度及潜力优势等研究分析，对都市圈发展基础和所处环境等基础条件形成基本认识。

(二)总体要求

主要包括指导思想、基本原则、发展思路和发展目标等内容。指导思想要贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，以及党和国家的方针政策，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以深化区域合作为主题，推动统一市场建设; 以创新体制机制为动力，促进都市圈高质量发展，形成区域竞争新优势。基于都市圈的基础条件，放眼全国乃至全世界，抓住机遇，提出现代化都市圈建设和发展的战略思路。发展目标的确定要科学合理，提出现代化都市圈在城市发展、产业集聚、人口分布、经济发展、科技教育等方面的中长期目标。

(三)空间布局

根据开发程度及开发潜力，首先确定核心城市及周边城市的范围与边界，但划定城市边界并不意味着一味控制城市的发展规模，而是要根据发展趋势和发展潜力，保持一定的弹性。基于地理特点确定都市圈的发展模式，如点—轴开发、梯度开发、圈层开发等;构建合理的城镇体系，合理规划现代化都市圈空间布局。值得注意的是，现代化都市圈规划是在现有都市圈发展基础上的规划，是对现有状况的改善和分布格局的优化，不是无中生有，不能推倒重来。

(四)基础设施

构建现代化综合交通体系，推进现代化都市圈的基础设施互联互通，包括高速公路、城际铁路、普通公路、机场、港口、通讯、能源、水利等。基础设施建设应注重其合理性、经济性和一定的超前性，服务于城市建设和产业发展，有利于人员交流和要素流动。打通“断头路”和“瓶颈路”，共建共享物流枢纽、电子信息网络，为培育现代化都市圈打好基础。

(五)产业发展

推动核心城市产业高端化发展，夯实中小城市制造业基础，促进都市圈城市功能互补。如核心城市重点发展现代服务、高科技、文化会展等产业，周边城市侧重发展制造、物流等产业，小城镇侧重发展零部件、旅游康养、农产品加工等产业，构建具有国际竞争力的现代化产业体系。强调空间集聚，工业进园区，核心城市的产业链条向周边城市延伸。城市发展要确定功能定位，强调城市间的分工合作，产业发展应符合本城市的功能定位和发展条件，不可盲目强调先进性、高技术性和高服务业比重。探索建立产业转移的利益共享机制和建设用地指标的跨行政区交易机制。

(六)生态保护

生态环境保护是现代化都市圈发展规划必不可少的内容，要强化生态网络共建和环境联防联治。核心城市要与其他城市加强生态环境保护方面的合作，联防联治大气污染和流域污染，倡导和推广生产、生活、出行等方面的绿色方式，建立生态、流域等方面的横向补偿机制。

(七)体制创新

很多都市圈的范围跨越了现有行政区，突破了现有的行政体制和利益机制，为保证区域合作和规划不流于形式，应对体制机制进行创新。加快构建现代化都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等方面的新机制。建立现代化都市圈领导小组，由各市主要领导参加，核心城市的主要领导任领导小组组长，主要领导变更，组长也随之变更; 建立市长联席会议制度，每年召开一次会议，议定实施的项目和相关事项; 建立领导小组办公室，作为常设机构，负责落实领导小组决定的事项; 建立现代化都市圈合作基金，提供开展业务和项目建设需要的资金，按财政预算的一定比例缴纳，保障现代化都市圈管理机构持续运行，通过建立合作基金使成员间形成权利义务关系。

(八)保障措施

规划应明确都市圈范围内各行政主体应履行的义务，建立相应的机构或明确责任机构和责任人。强调社会参与，加强公众监督和意见反馈。都市圈规划实质上是区域合作规划，本身的约束力不强，若缺乏强有力的保障措施，很容易束之高阁，形同虚设。因此，应制定保障措施，保障现代化都市圈规划顺利实施，促进形成空间布局合理、产业分工协调、交通往来顺畅、环境和谐宜居的现代化都市圈。

（作者：肖金成，中国宏观经济研究院；马燕坤，中国社会科学院工业经济研究所；张雪领，国家发展和改革委员会国际合作中心。（来源：《经济纵横》2019年第11期））